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港口费收改革:一直在路上
新闻来源:重庆市港口协会 http://chongqing.chinaports.org 发布时间:2018/1/19 11:26:00

港口费收改革:一直在路上

2018-01-17 刘俊 童洁 中国港口

20171115日,国家发改委就国内港口的反垄断调查结果以及整改措施进行了通报。国家发改委此番对于港口的反垄断调查主要涉及港口企业的强制拖轮等服务、不合理交易条件以及过高集装箱码头装卸费三方面。这三方面可以归纳为一点,即港口企业利用优势地位收取不合理费用。大多数港口企业针对发现的问题制定整改方案,切实降低了企业进出口物流成本(预计每年降低费用约35亿元)。

实际上,中国港口费收改革一直在路上,国家发改委与交通运输部于2014年商定形成了港口费收改革思路和分步推进的工作步骤。港口价格形成机制分四步予以完善:一是共同制定港口价格调整改革方案;二是发布港口收费价格改革调整政策文件;三是制定《港口收费计费办法》;四是制定《港口收费监督管理办法》。

20157月至20177月的两年时间里,在国家发改委与交通运输部的努力下,《港口收费计费办法》完成了制定以及修订。新版《港口收费计费办法》于2017915日起实施,从而促进了中国港口收费体系的市场化、规范化,标志着中国港口收费市场化管理体系的进一步形成。

可以说,港口费收改革是一项复杂的工程,涉及层面过多,有历史问题也有现实难题,绝非一蹴而就。基于此,《航运交易公报》携手《中国港口》就港口费收改革以及港口发展问题采访了相关专家,希望对此进行梳理和全面分析。

给客户选择权,不用价格手段迷惑客户,然后用难以割舍的服务把客户留下来,这才是港口企业长久发展的秘诀。

港口:用服务留住客户

在交通运输部水运科学研究院研究员谢燮看来,国家发改委对于港口的反垄断调查,有利于港口企业放弃纷乱复杂的定价,切实提升服务水平和服务质量,进而有利于降低价格识别的交易成本。谢燮表示,中国港口费收改革一定是循序渐进的过程,因为历史遗留问题需要慢慢解决。他真诚地建议,港口企业的整改,不是要在重压下降低费率,而是要提升服务客户水平。

记者:国家发改委为何在当下对港口企业进行反垄断调查,具体背景是什么?有何深意?您对国家发改委对港口企业进行反垄断调查的目的、结果以及效果如何看待?

谢燮:港航领域涉嫌垄断的举报长期就存在,航运领域的反垄断包括商务部否决P3、针对8家滚装船运输企业的罚款以及班轮公司THC的相关举措,只剩下港口领域的反垄断工作尚未开展。

从表面看,港口企业纷纷下调港口作业费,预计会给货主每年降低费用约35亿元,但这种结果不一定能够实现。一方面,港口作业费由市场决定,2018年市场供需关系是否能够支撑港口作业费的降低,目前不得而知;另一方面,即便港口企业让利35亿元,其中的部分费用由航运企业代收,因此还要看船货之间的供需关系,才能知道港口企业让利的35亿元有多少能够落到货主的口袋。

此次反垄断调查,有利于港口企业放弃纷乱复杂的定价,切实提升服务水平和服务质量,进而有利于降低价格识别的交易成本。

记者:您如何评价当前中国港口的竞争格局?在整合大潮之下,“一城一港”已经发展成为“一省一港”,这对于今后港口的竞争格局有何影响?从港口费收角度来看,是否意味着规模越大的港口,越容易形成价格垄断的“土壤”?如何更好地进行监管?在政府监管与市场竞争方面,如何更好平衡?

谢燮:港口业是一个复杂的系统,具有一定的地域垄断性和自然垄断属性。这意味着,港口整合虽然看似具有垄断的可能,但因整合而更能够为客户提供路径优化的服务;因为整合而更容易获得规模经济效应,进而在供给侧结构性改革中起到“降本增效”的作用,从而有机会惠及客户。港口作为运输通道的关键节点,面临其他通道的竞争,也面临其他运输方式的竞争,因而其要实现垄断并不容易。

记者:针对反垄断调查所反映的问题,港口企业应该如何整改?如何评价业已公布的港口企业相关整改措施?

谢燮:港口企业目前的整改措施,就是降低费率,但费率是否能够真的降下来却并不一定。

港口企业的整改,不是要在重压下降低费率,而是要提升服务客户水平。针对不同客户进行差异化定价,给予大客户的价格可以更低;对客户采用“一口价”,简化价格构成,不要试图用纷繁复杂的价格迷惑客户。

记者:国外港口与中国港口在费收方面有何区别?造成这种区别的原因是什么?

谢燮:中国港口费收是港口有瓶颈约束的环境下逐步走到现在的,历史发展的过程中积累了一些费收,而在新的形势下并不符合发展现状,需要进行变革,其中引航、拖轮和理货领域的变革是核心。随着市场开放度的不断提升,相应的费用会逐步得到规范化和市场化,但这一定是一个循序渐进的过程,因为历史遗留问题需要慢慢解决。

记者:中国港口是企业主体,企业负有发展壮大的使命,在港口企业转型升级的过程中,您有何建议?

谢燮:我的建议是面向客户,提供优质服务,而不要试图用价格手段迷惑客户;给客户选择权,然后用难以割舍的服务把客户留下来,这才是港口企业长久发展的秘诀。

 2017915日起,中国港口拖轮费按拖轮马力和使用时间计收调整为按被拖船舶的大小和类型计收

当前,中国港口业发展主要矛盾不是垄断,而是港口无序发展。对于港口行业的发展,政府监管很重要,企业自律同样也很重要。

港口:转型成为全程物流商

作为地区的重要资源,港口在地区的发展中发挥了重要作用。上海海事大学教授真虹认为,港口行业属性具备双重性。当前,中国港口业发展主要矛盾不是垄断,而是港口无序发展。对于港口行业的发展,政府监管很重要,企业自律同样也重要。对于港口企业而言,在面临转型升级的压力之下,要从码头经营者向全程物流商进行转变,将港口服务延伸成为全程物流服务。

记者:港口通常作为重要的资源,对于城市的发展非常重要。某种程度上,地方政府倚重港口企业,但同时也容易干涉企业,您如何看待?

真虹:其实港口产业与其他产业不同,港口产业有自己的特殊性。港口其实是一个国家或者一个地区重要的资源,一座城市如果拥有港口,那么这座城市相对应地发展就很快,所以当下一直提到一个理念——“港城联动”。

一般来说,哪怕在西方国家,港口也没有完全实现市场化,所以,政府对港口的发展一般都是会有干预的,例如说以“地主港”的方式开发经营港口。因此,从多方因素来看,港口不完全是一个市场化产业,地方政府对其发展影响很大;但是港口又是一个市场主体,需要企业去经营,所以说港口行业属性具有双重特征。

中国长期以来实行计划经济,以前港口一直都是交通主管部门进行直接管理,从实践来看,这种统一管理曾经发挥了很大的作用,但是随着市场程度化越来越高,势必会影响港口的发展。所以本世纪初,交通运输部将港口管理下放到地方政府,然后同步进行港口体制改革。从港口下放以后的十几年发展来看,下放大大增强了港口的活力,地方政府也充分意识到,港口的发展带动了区域经济的发展。这些年来,港口建设得到了地方政府的大力支持,发展速度特别快。

记者:中国港口以群体式姿态在全球崛起,您认为中国港口业辉煌的背后还存在哪些隐忧?针对国家发改委对港口的反垄断调查,您认为垄断是当前港口业发展的主要矛盾吗?

真虹:目前来说,虽然港口发展特别快,但也面临着一些问题。首先,港口的重复建设。很多地方政府建设港口的积极性很高,但面临航运市场不景气,不少地方港口能力是过剩的。特别是在一些港口群中,存在港口间的恶性竞争,这些恶性竞争最主要的表现就是互相压低港口装卸费,也就是所谓的“价格战”。

其次,必须考虑港口确实具有地域的特征。由于比较特殊的地域特征,如果政府监管不力,有可能会出现一些垄断行为。当然,必须明确的是,当前中国港口业发展的主要矛盾不是垄断,而是港口的无序发展。无序发展会对地域经济造成不良影响,所以交通运输部很早就提出要建设“两型”港口,即资源节约型和环境友好型。当前,港口企业比较重视环境友好型,比如采取设立排放控制区、使用岸电等措施。但是港口企业往往忽略了资源节约型,比如,如何更好地利用岸线等。各地无序的重复建设使得港口资源没有得到很好的利用,这是亟需解决的问题。不过值得欣喜的是,现在不少城市已经意识到这个问题,都在利用港口的搬迁予以妥善解决。

记者:对于港口企业,您认为政府监管的“有形之手”与市场竞争的“无形之手”如何协同?

真虹:港口在整条物流链中作为重要的物流节点,在降低物流成本、促进经济发展方面发挥了很大的促进作用,因此政府会关注港口收费与物流成本是否有关系。

政府肯定要对港口进行必要的监管。这种监管应该体现在三个方面:一是港口资源是否得到有效利用,岸线土地利用率是否得到提升,要对港口制定综合考核指标;二是监管港口生产对区域环境以及周边环保是否造成影响;三是港口经营行为是否造成垄断,这种垄断行为是否会增加经济发展的成本。

政府监管港口的同时,港口企业的自律也非常重要。目前,中国港口企业基本都是国有企业,国有企业追求获利共性的同时,也要承担一些社会责任,比如港口企业在经营的同时考虑如何降低物流成本。此外,港口协会也可以在促进港口自律方面发挥更大的作用。

记者:您认为在当前的市场环境下,港口企业如何进行转型升级?

真虹:港口企业确实面临着进一步改革开放和转型发展的重任。随着各地自贸试验区建设的推进,一些更加开放的新政策和新举措逐渐推出,港口企业在这种形势下,要转变观念,有些资源应该开放的就开放。港口企业要从码头经营者向全程物流商转变,将港口服务延伸为全程物流服务,并利用信息化与大数据进行流程的变革,为客户提供精准化的服务,提升港口企业的总体服务水平。

中国引航管理体制改革基本完成,沿海地区按“一个港口一家引航机构”原则设置

2002年港口下放地方,实行政企分开,港口行业走上市场化发展道路。港口体制改革一直在不断推进,市场准入制度将进一步完善,政企职能有待进一步深化改革。

构建良好港口市场秩序

中国港口协会是中国港口界唯一的全国性行业协会,成立于1981年,会员单位覆盖面遍及大陆沿海和长江、珠江、黑龙江、京杭运河等水系的主要港口。中国港口协会主要在政府与企业之间发挥桥梁、纽带作用,努力促进中国港口业的持续健康发展。

显然,从国家发改委开展的港口反垄断调查中,中国港口协会也得到了不少启发,对中国港口发展现状进行深入思考,并提出了切实的建议。

在采访中,中国港口协会秘书长丁莉分析了沿海港口国际中转箱与本地箱港口装卸包干费价差过大的原因所在,并提出,要对国际航运中心及自由贸易港建设进行深层次思考。

记者:中国港口协会作为行业协会,在国家发改委开展港口的反垄断调查中做了哪些工作?在港口企业后续的整改过程中,中国港口协会将发挥怎样的作用?对今后工作的开展有何启发?

丁莉:在港口的反垄断调查中,中国港口协会全力配合国家发改委的相关工作,参与了大量的调查与研究工作。在调查结果公布之后,中国港口协会进行了深入思考,对今后的工作进行了部署。

首先,加强行业自律,规范港口企业严格执行国家费规。最新的《港口收费计费办法》于2017915日开始执行,按照规定,港口经营人要做到费目清晰、费率公示。此外,港口作业包干费实行市场调节价,企业在定价时,要遵循平等协商、公平竞争原则;要加强学习《反垄断法》,合法经营,合理定价,既不能垄断高价,也不能恶意低价。

其次,积极配合行业主管部门深化体制机制改革,从体制机制上打破垄断,构建良好的港口市场秩序。2002年港口下放地方,实行政企分开,港口行业走上市场化发展道路。相关体制改革一直在不断推进,下一步有关市场准入制度将进一步完善(包括拖轮、理货等辅助业务的市场准入制度),政企职能(包括港口公安、消防等体制机制)有待进一步深化改革等。

再次,加强会员服务,在会员单位范围内组织开展《反垄断法》相关培训,引导行业规范经营。组织开展国内外港口相关市场调研,包括港口定价机制、自由贸易港政策等等。组织开展行业合同范本等标准化研究工作,帮助会员单位降低法律及商务风险。

记者:如何评价中国港口的费收结构?与国外主要港口相比,存在的最大问题是什么?国家发改委开展的港口反垄断调查,对于港口企业而言,最大的教训是什么?各家港口企业有何反馈的意见以及建议?

丁莉:在费收方面,国家发改委调查中提出的问题在于沿海港口国际中转箱与本地箱港口装卸包干费价差过大,对港口其他收费行为并未提出异义,没有全面否定港口企业费收行为。

最大的教训是疏于对《反垄断法》的学习和掌握,个别港口企业在经营活动中确实出现了一些不符合《反垄断法》的行为。相关企业均表示认真整改,加强对《反垄断法》等有关法律法规的学习,规范经营。

记者:国家发改委公布的反垄断调查结果显示,沿海港口国际中转箱与本地箱港口装卸包干费的价格差距高达23倍,为何会出现这种定价结构?

丁莉:沿海港口国际中转箱与本地箱港口装卸包干费价差过大局面是由多种原因造成的。首先,中国是加工制造业大国,基础原材料进口规模巨大,海运是国际贸易最主要的运输方式,在此背景下,中国沿海地区形成了五大港口群。总体来说,沿海港口主要服务于本国经济腹地,这是由本国制造业大国的经济特征决定的。2016年全球前20大集装箱港口吞吐量排名中,中国8大集装箱干线港均在前20大之列(见表)。与中国沿海港口均为本国腹地港不同的是,国际上一些港口则是国际中转港,例如,新加坡港和香港港国际中转率80%以上,釜山港国际中转率达到51%

其次,国际航运中心建设,迫切需要加强国际中转功能,为实现国际中转业务和箱量目标,港口企业采取了以价换量的策略。各集装箱干线枢纽港均在积极推进国际航运中心建设,各地都制定了国际航运中心发展规划及目标,其中集装箱吞吐量及国际中转比重是重要考核指标。在当前本地货源增长乏力,国际市场竞争激烈的情况下,许多港口为了吸引国际货源开拓国际中转业务,多采取了低价竞争的方式。

再次,在参与国际航运中心竞争过程中,国内港口比较优势不明显,低价竞争几乎是唯一手段。与国际港口比较,国内集装箱枢纽港优势并不明显,特别是在口岸通关效率、口岸开放程度等方面明显处于弱势。而新加坡、香港、釜山、高雄等港口多数实行自由贸易港的政策,享有口岸服务效率、成本、政策等多方面的优势。相比之下,中国港口企业为了吸引国际货源,低价几乎是唯一手段,否则难以吸引航运企业开辟航线开展业务。

最后,船舶大型化及班轮公司联盟化为集装箱国际中转带来机遇。国际中转业务一直是国内港口短板,一是受政策环境约束,二是本身市场竞争力有限,长期以来难以吸引国际市场货源。但这种情况随着船舶大型化的发展,正在逐步有所改变。统计显示,集装箱船大型化步伐加快,为加快周转、节约成本,大型船舶挂靠港口的数量显著减少。在亚洲,大型船舶挂靠港口主要集中在中国东部沿海枢纽港(见图),这为中国港口开展国际中转业务,吸引日韩和台湾地区及东南亚货源提供了支撑。在这种情况下,一些国际枢纽港开始探索联合班轮公司开发国际中转业务,吸引周边国家及地区货物到中国港口中转大型船舶转运至欧美目的地。

记者:如此看来,沿海港口本地外贸集装箱装卸作业费与沿海港口国际中转与本地箱港口装卸包干费价差较大是由多重原因造成的,那么,对此又有哪些问题值得思考?



丁莉:市场供求是价格形成的基础。通过国家发改委开展的港口反垄断调查暴露出的国际中转箱定价问题是中国港口国际中转业务现实发展情况的真实写照,同时也引发我们对一些深层次问题的思考。一是对国际航运中心建设的思考,即在新时期、新阶段,港口要建设怎样的国际航运中心?怎样的国际航运中心发展路径更符合中国国情?国际航运中心定位是什么?服务于谁?二是对建设自由贸易港的思考。中国港口在国际中转业务中的弱势地位也从另一个角度凸显了自由贸易港建设的紧迫性和重要性。

记者:如何引导港口行业的健康发展,避免恶性竞争,有何建议以及举措?

丁莉:首先,对于拖轮、理货及船代等港口辅助业务,要建立健全市场准入制度,从制度层面打破垄断。

其次,进一步深化港口体制改革,按照市场化的方向推进港口行业深化改革,做到政企职能分开,权责明确,产权清晰。

再次,主管机关应加强物流行业市场费收监管,营造公开透明的市场环境,规范企业费收行为,保护货主合法利益。

目前港口理货经营市场已放开,理货服务价格由市场供求关系决定

在港口业发展的过程中,港口费收上形成了矛盾的焦点。从追求充分竞争的市场环境和有利于企业发展的目标出发,无论是行业主管部门,还是港口企业,都需要携手加快港口费收改革。

政企携手加快港口费收改革

随着经济全球化和远洋运输的迅速发展,中国港口企业面临着内外两个市场的竞争,由此导致了运输市场发展与港口能力扩张之间的矛盾,在港口费收上则形成了矛盾的焦点。

目前,中国港口费收问题主要集中于以下几点:体制关系和合理收费问题;体制关系和产权关系问题;部门职责界限划分问题;对城市经济发展影响问题;管理人员视角问题等等。

对行业主管部门——

港口费收涉及的机构相当多,行业主管部门可以从三个方面的结构来进行考虑,即码头费收与口岸费收、行政性费收与经营性费收、码头费收与海洋运输费收的结构关系。行业主管机构在进行港口费收改革时,需要采取一定的措施调整三大结构关系。

港口要形成费收制定的管理体系,要廓清政策性费收和规制性费收,不能频繁调整收费项目,这样对港口会带来不利影响。而费收水平可以根据社会经济发展和市场经济变化情况进行调整。

要落实调整经营性费收结构和政策性费收结构的比例。由于不同投资性质港口资产背景差异大,经营目标和方针不同,利润目标也不同,最终影响码头费收的衡定。

应该考虑码头费收不能与海洋运输的波动挂钩,应该按地区经济发展情况考虑,处理好资产与竞争的关系、竞争与规制的关系,从有利于企业发展和政府对规制与竞争的发展趋势做出合理的改革。

对于港口行业的发展,政府主管部门最终希望能够实现充分竞争的市场环境,但是这一过程中的相当长一段时间内费收的规制仍然不可缺少。要实行这些规制需要有机构的设置,要有独立性、法规化、集中与分散相结合等方面的考虑。

对于港口企业——

港口体制改革后政企分离,不同区域的港口和不同港口的管理者对港口经营的利益目标的考虑因素不同,从而导致港口费收水平认定不同,最终影响港口费收的衡定。

此外,港口已下放地方,港口费收规则仍由交通运输部统一制定,在信息不对称的情况下,港口费收很难做到价格合理。

从港口的定价原则及策略来看,由于港口建设的基本技术经济标准具有统一性,有大量的沉淀成本,服务需求弹性较小,并且具有共有性,因此,港口经营可能走向部分垄断、寡头垄断和对垒的结构;定价原则有普遍性服务、鼓励投资、提高效率等;定价模式有成本定价、差别定价、合理收益定价等模式。这需要港口企业基于自身的经营情况进行判断,并选择合理的定价原则以及符合企业和市场预期的定价模式。

港口在调整和改变费收结构时必须面对十分复杂的过程和情况,过多以及过于频繁的改变会引起港口用户对港口费收感觉上和实际交付时的混乱。而港口费收的费率水平可以根据港口市场的经营条件变化,进行及时调整和修改,港口费用结构的制定不仅要适合当前的定价目标和市场预期,还要考虑今后港口的发展目标和趋势。

文|刘俊 《航运交易公报》   童洁 《中国港口》

 
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